落实国家生态环境保护战略的具体行动

    国家环保总局副局长 吴晓青

　　国家环保总局近期发布了《全国生物物种资源保护与利用规划纲要》和《国家重点生态功能保护区规划纲要》。这两个《规划纲要》对于指导全国生物物种资源保护和利用、加强生态功能保护区建设具有重大意义。
　　一、编制两个《规划纲要》是新时期生态保护发展的要求，具有重要的现实意义
　　“建设生态文明”是党的十七大报告对实现全面建设小康社会奋斗目标提出的新要求，是赋予环保部门光荣而艰巨的历史使命，为新时期生态环境保护工作指明了方向。建设生态文明要大力加强生态保护，编制实施《全国生物物种资源保护与利用规划纲要》和《国家重点生态功能保护区规划纲要》，是深入贯彻落实科学发展观、建设生态文明、努力改善和提高生态环境质量的一项重大举措和有效途径。
　　编制两个《规划纲要》是维护国家生态安全的迫切需要。改革开放以来，党中央、国务院采取了一系列重大措施，加大了生态保护力度，使我国一些地区生态环境得到了有效保护和改善。但由于我国地域辽阔，自然条件复杂，经济发展方式粗放，资源利用强度大，一些具有涵养水源、保持水土、调蓄洪水、防风固沙、维系生物多样性区域生态功能恶化的趋势仍然没有得到控制，导致重要生态功能区生态功能整体退化，生物物种资源丧失和流失情况严重，已经严重影响到国家生态安全，制约了一些区域、流域经济社会可持续发展。因此，必须加强生物物种资源保护和生态功能保护区的建设。
　　编制两个《规划纲要》是落实国家生态环境保护战略的具体行动。2000年国务院《全国生态环境保护纲要》明确提出，要通过建立生态功能保护区，实施保护措施，防止生态环境的破坏和生态功能的退化。2004年，国务院办公厅《关于加强生物物种资源保护和管理的通知》要求国家环保总局会同有关部门制定全国生物物种资源保护利用规划。近年来，党和国家领导人多次对加强生物物种资源保护和加快生态功能保护区建设作出重要批示。两个《规划纲要》的编制实施，是落实国家《“十一五”规划纲要》和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出的将重要生态功能区建设作为推进形成主体功能区的重要任务之一、保持重点生态功能保护区生态功能基本稳定、合理利用物种资源和严格防范物种资源流失要求的具体措施。
　　编制两个《规划纲要》是实现生态系统管理的客观需要。生态系统管理强调从单要素管理向多要素、全系统综合管理的转变，要求强化对区域、流域生态系统的结构与功能的保护，维护生态系统中物种资源多样性和协同性。在两个《规划纲要》的编制过程中，国务院各相关部门积极参与、通力协作、信息共享，两个规划纲要的内容充分体现了生物物种资源保护与利用和生态功能区建设的系统性、整体性和综合性，是运用生态系统管理的成功典范。
　　编制两个《规划纲要》是履行国际公约的积极举措。生物多样性包括生态系统、物种和遗传资源三个层次，《生物多样性公约》的目标就是要保护和可持续利用物种及遗传资源，维护生态系统的稳定。近年来，有关生态系统管理、物种及遗传资源获取与惠益分享等已是《生物多样性公约》谈判最为核心的问题。两个《规划纲要》的编制实施是我国更好地履行国际义务，实现全球生物多样性目标的郑重承诺和具体行动。
　　两个《规划纲要》的颁布实施对于指导全国生物物种资源保护和利用、加强生态功能保护区建设具有重大的现实意义。两个《规划纲要》从基本国情出发，提倡“科学规划、保护优先、适度开发、严格监管”的原则，抓住了生物物种资源保护与利用、生态功能保护区建设的重点，注意与相关部门规划相衔接，符合国家中长期发展战略的要求，是我国生物物种资源保护和生态功能区建设领域首部重要的纲领性文件。对于发展和开拓我国新时期、新阶段生态环境保护工作具有重要的意义。两个《规划纲要》的实施，将推进我国丰富的生物物种资源和重点生态功能区得到有效保护，减少生物物种及其遗传资源的丧失和流失，保证生物物种及其遗传资源的永续生存和潜在利用，保障国家生态安全，使生态功能和生物物种资源惠益子孙后代，同时也体现出我国认真履行国际公约和积极参与国际合作的态度。
　　二、两个《规划纲要》特色鲜明，内容丰富，明确了今后一个时期的主要任务
　　《全国生物物种资源保护与利用规划纲要》是由国家环保总局联合生物物种资源保护部际联席会议16个成员单位，历经两年时间共同编制完成的。2007年10月，经国务院同意，由国家环保总局印发颁布。该《规划纲要》最鲜明的特点是“全面详实，重点突出”。“全面详实”是指《规划纲要》涵盖了生物物种资源涉及的各个行业和领域，目标任务具体、可操作性强；“重点突出”是指《规划纲要》明确了生物物种资源保护和利用的重点领域和优先行动，强调重点保护物种资源的原生境不受破坏、防止物种资源的丧失，严格控制物种资源的出境、防止物种资源的流失。
　　《物种规划纲要》提出了生物物种资源保护和利用的战略思想和战略任务。首先，《规划纲要》确定了保护和利用物种资源的五大原则:国家主权原则、科学性原则、优先保护原则、保护与利用相协调原则和各方参与原则。五大原则的确立对于我国参与国际谈判，争取国家利益，更好地解决保护与利用的关系具有重大的意义。第二，《规划纲要》提出了今后15年生物物种资源保护与利用的总体目标，并划分了3个五年规划阶段来实施。到2010年，基本遏制住目前生物物种资源急剧减少的趋势；到2015年，基本控制生物物种资源的丧失与流失；到2020年，生物物种资源得到有效保护。这些目标体现了国家可持续发展的战略方向，经过努力是可以达到的。第三，《规划纲要》根据物种资源的范畴和保护需求，确定了12个重点领域的近期和中长期规划任务。12个重点领域涵盖了动物、植物、微生物领域，以及传统知识和物种出入境管理等各个方面。12个重点领域的任务分解，对于下一步制定各领域规划具有明确的指导意义。第四，《规划纲要》提出了“十一五”期间生物物种资源保护和利用的10项优先行动和55个优先项目。优先行动和优先项目的确定为解决当前突出问题，明确财政资金的投入指明了方向。
　　《国家重点生态功能保护区规划纲要》针对生态功能区保护的特点，明确了生态功能保护区建设的指导思想、基本原则和主要任务。生态功能保护区是指在涵养水源、保持水土、调蓄洪水、防风固沙、维系生物多样性等方面具有重要生态调节作用的区域内，划定一定面积予以重点保护和限制开发建设的区域。《规划纲要》明确指出重点生态功能保护区属于限制开发区，生态功能保护区建设要坚持统筹规划，分步实施；高度重视，精心组织；保护优先，限制开发；避免重复，互为补充的原则，在保护优先的前提下，合理选择发展方向，发展特色优势产业，加强生态环境保护和修复，加大生态环境监管力度，保护和恢复区域生态功能。
　　《规划纲要》明确在生态功能保护区重点开展以下三方面工作:一是合理引导产业发展。依据资源禀赋的差异，积极发展生态农业、生态林业、生态旅游业；因地制宜，发展产业；限制高污染、高能耗、高物耗产业的发展；依法淘汰严重污染环境、严重破坏区域生态、严重浪费资源能源的产业，依法关闭破坏资源、污染环境和损害生态系统功能的企业；积极推广沼气、风能、小水电、太阳能、地热能及其他清洁能源，解决农村能源需求，减少对自然生态系统的破坏。
　　二是保护和恢复生态功能。遵循先急后缓、突出重点、保护优先、积极治理、因地制宜、因害设防的原则，结合已实施或规划实施的生态治理工程，加大区域自然生态系统的保护和恢复力度，提高水源涵养能力、恢复水土保持功能、增强防风固沙功能、提高调洪蓄洪能力，改善和提高区域环境质量。三是强化生态环境监管。通过加强法律法规和监管能力建设，提高环境执法能力；通过强化监测和科研，提高生态环境监测、预报、预警水平；通过强化宣传教育，增强公众认识，自觉维护区域和流域生态安全。
　　三、采取有效措施，密切配合，扎实推进两个《规划纲要》的贯彻落实
　　两个《规划纲要》为我们开展生物物种资源保护和生态功能保护区建设明确了职责，提出了任务、要求，开辟了新的工作舞台。必须抓住机遇，振奋精神，密切配合，齐心协力，确保两个《规划纲要》的贯彻落实有一个良好的开局。
　　一是大张旗鼓地做好两个《规划纲要》的宣传。要充分发挥广播、电视、报纸、网络等各种宣传媒体的作用，通过深入广泛、形式多样的宣传活动，使广大人民群众了解、掌握两个《规划纲要》提出的目标、任务和要求，提高对加强生物物种资源保护和生态功能保护区建设重要性的认识，增强使命感、责任感和紧迫感。要调动社会各方力量参与生物多样性保护和生态功能保护区建设工作。
　　二是加强各部门协调配合，推动各地区认真贯彻落实。两个《规划纲要》内容丰富，实施过程涉及方方面面，需要各部门和各地方密切配合，共同推进。各部门在生物物种资源部际联席会的领导下，要做好本领域生物物种资源保护与利用规划的编制，进一步落实《规划纲要》中的任务和内容，并认真组织实施。
　　各级地方政府要将生物物种资源保护、管理和生态功能保护区建设列入重要议事日程，分级、分阶段制定本行政区的保护和利用规划，并将其纳入本地国民经济和社会发展规划，分年、分级抓好一批示范区、示范点，认真组织实施，要探索路子、积累经验，提高工作水平，把两个《规划纲要》提出的任务和内容真正落到实处。
　　三是切实落实生物物种资源保护的重点领域和优先项目。各部门和地方近期的主要任务是以重点调查和普查相结合的方式，查清薄弱地区和重要类型生物物种资源本底；构建生物物种资源保护与持续利用信息共享平台；建立生物物种资源出入境管理制度，完善相关的管理体系、法规、政策和标准体系；配合国际公约谈判，研究建立生物遗传资源获取与惠益分享制度；加强保护设施建设，特别是自然保护区的规划和建设。开发可持续利用生物物种资源的科学技术，加强人才培养，推进生物物种资源的研究开发和优良基因的挖掘。努力实现2010年有效遏制目前生物物种资源急剧减少趋势的既定目标。
　　四是全面开展生态功能保护区建设。各地要根据《规划纲要》要求，做好国家《“十一五”规划纲要》确定的国家重点生态功能保护区建设规划的编制，并做好规划的实施。要结合本地实际选择一批省域重点生态功能区先行试点，要创新生态功能保护区管理体制和机制，要积极探索生态功能保护区有效保护的途径。要研究制定有关政策，建立生态功能保护区管理的长效机制。要研究制定有关技术标准，规范生态功能保护区的建设。争取早日建立甘南、东川和东江源第一批国家生态功能保护区。
　　保护生物物种资源和我国重点地区生态功能是我们建设生态文明的具体行动，是我们义不容辞的历史责任，这是功在当代、利在千秋的伟大事业。让我们携起手来，以实际行动贯彻落实党的十七大精神，共同谱写人与自然和谐共处的新篇章，为构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会做出积极的贡献。