水污染防治的十大罚则突破——评新修订的《水污染防治法》重要进展

    面对严重的水污染挑战，国家提出了“让江河湖泊休养生息”的战略思想。今年2月新修订的《水污染防治法》为这一战略思想的实施提供了强有力的法律保障。这一战略下的五大对策——严格环境准入、淘汰落后产能、全面防治污染、强化综合手段、鼓励公众参与，通过新修订的《水污染防治法》都上升为法律意志。
　　今年2月新修订的《水污染防治法》共8章92条，比修订前增加了30条，其内容因增补而更加丰富，结构因调整而更趋完整，制度因创新而更符合实际。修订后的《水污染防治法》有诸多重大进展，在监管制度方面体现了10项创新。
　　一、更加突出饮用水安全
　　党和国家非常关心人民群众的饮水安全。国家环保总局局长周生贤反复强调，污染防治是环保工作的重中之重，确保饮用水安全是首要环节。这些思想不但指导了《水污染防治法》的修改过程，在法律中也得到了直接体现。
　　修订后的《水污染防治法》从4个方面加强了饮用水的法律保护:在立法目的部分(第一条)，增加了“保障饮用水安全”；在指导原则部分(第三条)，提出要“优先保护饮用水水源”；在结构上增设“饮用水水源保护”专章，即第五章共10个条款，主要规定了饮用水保护区划、禁设排污口、禁止或者限制含磷洗涤剂等措施；在罚则部分的第七十五条和第八十一条加重了危害饮用水行为的处罚，从而将“保护饮用水安全”放在了首位。
　　二、强化地方政府的环境责任
　　许多地方环境污染的背后，总能看到地方保护主义的影子。环境指标纳入政府官员考核指标体系将是斩断这种保护主义的利剑。2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出，地方政府要确保实现环境目标，政府主要领导是本行政区域环境保护的第一责任人。中共中央组织部2006年印发了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，其配套文件提出了地方“主要污染物排放总量控制率”、“主要污染物排放强度控制率”、“饮用水源水质达标率”等环保考核内容，并规定由环保部门直接提供，国家环保总局还代表国务院与各地签订了污染减排的目标责任状。
　　在此基础上，修订后的《水污染防治法》从两方面完善了政府的责任机制:一是规定国家实行水环境保护目标责任制；二是同时明确提出了考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容(第五条)。
　　三、生态补偿机制写进法律
　　保护江河源头的生态环境，下游地区是主要受惠者，但上游地区往往因此丧失某些发展机会，从而造成地区间发展失衡。实践证明，实行生态补偿有利于扭转这种失衡现象。《“十一五”规划纲要》规定:“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制。”《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出:“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。”国务院2007年发布的《节能减排综合性工作方案》要求:“开展跨流域生态补偿试点工作。”
　　在此基础上，修订后的《水污染防治法》第七条规定:“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。”这一规定为推进生态补偿机制的建立提供了有力的法律保障。
　　四、明确规定禁止超标排污
　　《水污染防治法》修订之前，超标排放水污染物的行为相当普遍。究其原因，可以归因于两方面的法律缺失:一是法律没有明确规定禁止超标排污，二是超标排污没有明确的法律责任。
　　修订后的《水污染防治法》从两方面力图扭转这种现象:一是第九条明确规定:“排放水污染物不得超过标准”；二是第七十四条进一步明确规定，排放水污染物超过标准的，责令其限期治理，并处罚款。
　　五、总量控制的适用范围扩大
　　修订前的《水污染防治法》虽然规定了总量控制制度，但只适用于“特殊水体”，即排污达标但水质不达标的水体。
　　修订后的《水污染防治法》对总量控制制度做了两方面修改:一是扩大了总量控制的适用范围，不再局限于排污达标但质量不达标的水体，并要求地方政府将总量控制指标逐级分解落实到基层和排污单位；二是除国家重点水污染物外，允许省级政府可以确定本行政区域实施总量控制的“地方重点水污染物”。
　　六、“区域限批”手段法制化
　　“区域限批”制度是环境监管手段的重要创新。实践证明，“区域限批”制度的效果非常明显，不仅使违法建设单位受到严厉惩罚，也使一些地方政府官员对环评等法律制度产生了敬畏之心。
　　修订后的《水污染防治法》及时吸纳了这一创新，并将其由行政管理措施上升为强制实施的法律制度。第十八条规定:“对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区，有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。”
　　七、公众参与有保障
　　公众对改善严重污染的水环境具有极大的热情，法律为公众参与设计了相关制度。新修订的《水污染防治法》从4个方面提供了公众参与的制度保障:一是赋予公众检举权。第十条规定，任何单位和个人都有权对污染损害水环境的行为进行检举。二是对违法者公开曝光。第十九条规定，上级环保部门对未完成总量控制指标的下级行政区予以公布，各级环保部门对违法企业予以公布。三是统一发布国家水环境状况信息，保障公众环境知情权(第二十五条)。四是公益诉讼初露端倪，允许环保社会团体依法支持因水污染受害人向法院提起诉讼(第八十八条)。
　　八、排污许可制度进入法律
　　国家正在加紧拟定《排污许可证条例》，根据2004年生效的《行政许可法》的规定，尚未制定法律的，行政法规可以创设行政许可；已经制定法律而法律没有设定许可的，行政法规不能创设许可，只能在法律设定的许可范围内做出实施性规定。由于过去《水污染防治法》没有明确设定排污许可，制定《排污许可证条例》面临着法律障碍。
　　修订后的《水污染防治法》第二十条不仅提出国家实行排污许可制度，同时还规定了这一制度的基本内容。第一，明确了4类适用对象:向水体排放工业废水的企业单位，向水体排放医疗污水的医疗卫生机构，城镇污水集中处理设施的运营单位，其他按照规定应当取得排污许可证的企业事业单位。第二，明确了两项基本要求:禁止无证排污，禁止违证排污。第三，明确授权立法，即排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。
　　九、创设排污单位的自我监测义务
　　排污单位藐视法律义务弄虚作假，环保部门因监管力量薄弱而底数不清，这是一些地方基层环保工作的实际状况。在修订过程中，有关机关充分研究了国情，并参考了国外经验，认为自我监测、记录和申报是企业的基本义务，随时抽查和核实是环保部门的基本权力。
　　修订后的《水污染防治法》对此从4个方面做了规定:一是新设定排污单位具有自我监测义务，要求其安装自动监测设备并与环保部门联网，保存原始监测记录。二是明确适用于“重点排污单位”。三是规定重点排污单位名录由环保部门商有关部门确定。四是规定未安装、未联网、未监测、未保存原始监测记录的，将被处以10万元罚款。
　　十、事故应急处置规范得到加强
　　2005年发生的松花江特大水污染事件，造成了令人沉痛的后果，它不仅推动了中国的突发事件预防应对工作，也在一定程度上直接推动了《水污染防治法》的修订。
　　修订后的《水污染防治法》专设第六章，集中规定了“水污染事故处置”方面的要求，主要包括:一是政府应当做好突发水污染事故的应急准备、应急处置和事后恢复。二是企业应当制定应急预案，并定期演练。三是发生事故后，企业应当立即启动应急预案，采取应急措施。四是环保部门应当及时报告政府，抄送有关部门。
   “违法成本低”的结果就是“违法者占便宜”，这种不合理现象长期困扰着环境执法。修订后的《水污染防治法》从提高罚款额度、创设处罚方式、扩大处罚对象、增加应受处罚的行为种类、调整处罚权限、增加强制执行权等10个方面，加大了对水污染违法行为的处罚力度，增强了对违法行为的震慑力。其中，针对私设暗管行为的处罚、针对违法企业直接责任者个人收入的经济处罚、限期治理、强制拆除等法律责任的规定，成为《水污染防治法》修订后的突出亮点。
　　一、罚款幅度普遍提高
　　罚款是在环境管理中最经常适用的行政处罚手段。修订后的《水污染防治法》针对以往罚款普遍较低、威慑力不足的现状，通过6种方法，明确规定并大幅提高了罚款额度。
　　一是针对违法行为，明确规定了具体罚款幅度。比起先前由《水污染防治法实施细则》规定罚款幅度，这样更具有严肃性。二是提高罚款的绝对数额。如罚款数额上限为50万元的规定有6条，罚款数额上限为100万元的规定有1条，而过去大多较低。三是取消对某些行为罚款的上限。如对水污染事故的罚款，造成的损失越大，罚款数额越高，实际上是“上不封顶”了。四是倍数计罚法。如第七十三条规定，不正常使用水污染物处理设施，或者擅自拆除、闲置处理设施的，由环保部门处应缴纳排污费数额1～3倍的罚款。五是比例计罚法。如第八十三条规定，造成一般或者较大水污染事故的，按直接损失的20％计算罚款；造成重大或者特大事故的，按直接损失的30％计算罚款。六是考虑违法时间长短。如第七十四条规定，排污超标或者超总量排污的，由环保部门处其违规排放期间应缴纳排污费数额2～5倍的罚款。不难看出，企业违法排污的时间越长，不仅其应缴排污费数额越大，其应受罚款额度也越高。
　　二、增加应受处罚的行为种类
　　修订后的《水污染防治法》与过去相比，增加了至少9种新的违法行为，并分别规定了相应的处罚。其中第七十二条增设3种:未安装自动监测设备的，未与环保部门联网并保证监测设备正常运行的，未进行自我监测并保存原始监测记录的；第七十四条增设两种:排污超过标准，排污超过总量指标的；第七十五条增设1种，即私设暗管的；第七十八条增设1种，即建设不符合国家产业政策的小型重污染项目的；第八十二条增设两种:不按照规定制定水污染事故的应急方案的；事故发生后未及时启动事故应急方案并采取应急措施的。
　　三、创设了处罚方式
　　修订后的《水污染防治法》对处罚方式有了新的创新。例如，针对超标或者超总量排污的行为，以法律责任的形式，规定“责令限期治理”，同时对决定权限、具体内容、期限及后果做了详细规定(第七十四条)；针对私设暗管行为，第七十五条第二款规定可以“责令停产整顿”；针对违法排污并造成水污染的行为，第七十六条、第八十条和第八十三条都规定了“责令限期采取治理措施，消除污染”的责任形式。
　　四、扩大了处罚对象
　　修订后的《水污染防治法》规定的处罚对象主要有3类:一是发现违法行为不查处或者接到举报后不予查处等行政不作为的环境监管人员(第六十九条)；二是排污单位；三是排污单位内的直接责任人员，特别是对违法排污单位，不仅要处罚单位，还要处罚单位直接责任人，这就是所谓“双罚制”。如第八十三条规定，企事业单位造成重大或者特大水污染事故的，环保部门对肇事单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可处上一年度从本单位取得的收入50％以下的罚款。环保部门从此有权对企业内部的责任者个人处以罚款，这是值得注意的立法动向。
　　五、赋予环保部门更多处罚权
　　修订后的《水污染防治法》根据环境监管实际，赋予了环保部门对某些特殊违法行为的处罚决定权。如限期治理作为对超标或者超总量排污行为的行政处罚，第七十四条明确授权由环保部门决定，而以往则是由环保部门报请政府决定。此外，修订后的《水污染防治法》还进一步明确授权，在限期治理期间，由环保部门责令限制生产、限制排放或者停产整治。这是一项十分重要的权限。
　　六、增加强制执行手段
　　修订后的《水污染防治法》增加了若干项强制执行措施，既有直接强制，也有间接强制。关于直接强制的规定，如第七十五条规定，违规设置排污口或者私设暗管的，由环保部门责令限期拆除；逾期不拆除的，强制拆除。这是环保部门为数不多的直接强制执行权。间接强制主要指“代执行”，如第七十五条规定，违法排放酸液、碱液等有毒有害物质的，由环保部门责令限期采取治理措施；逾期不采取治理措施的，环保部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担。第八十三条对造成水污染事故的单位，也规定了代治理措施。
　　七、减少认定违法行为的难度
　　违法行为的认定是依法处罚的基础。如修订前的《水污染防治法》规定:“排污单位故意不正常使用水污染物处理设施，或者未经环境保护部门批准，擅自拆除、闲置水污染物处理设施，排放污染物超过规定标准的，由环保部门予以处罚。”在实践中，故意与否难以判定，超标与否需要监测，使得实际执法难度很大。
　　修订后的《水污染防治法》则取消了这两个认定条件，只要发现排污单位没有“正常使用”污染物处理设施这个行为事实，就可以认定和处罚。这将大大减少执法人员的认定难度，有利于环境执法。
　　八、举证责任转移
　　依据我国《民事诉讼法》，民事纠纷实行“谁主张，谁举证”。这个原则如果运用于环境赔偿纠纷中，将不利于作为受害者的个体寻求司法救济，从而会激化冲突和矛盾。
　　修订后的《水污染防治法》第八十七条做了一定调整，规定“因水污染引起的损害赔偿诉讼，由排污方就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任”。换言之，如果排污企业不能令人信服地证明其没有过错，他就得承担赔偿责任。
　　九、公益诉讼初露端倪
　　2005年发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确提出:“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”
　　为了更好地保护受害者，修订后的《水污染防治法》在很多方面有了具体体现。第八十八条规定，“因水污染受到损害的当事人人数众多的，可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼。环保部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。”此条同时还规定，因水污染受到损害的当事人人数众多的，可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼；国家鼓励法律服务机构和律师为水污染损害诉讼中的受害人提供法律援助；环境监测机构应当接受委托，如实提供有关监测数据。
　　十、治安处罚有望适用
　　在修订和审议过程中，环保部门多次提出有必要引入对某些恶意环境违法行为人采取拘留措施的建议。全国人大有关专门机构认为，应当尽量保持治安处罚体系的完整性，对实际存在的恶意排污行为，可以通过解释，将“排放”理解为“处置”，从而适用《治安管理处罚法》的相关规定。
　　《治安管理处罚法》第三十条规定:“违反国家规定，制造、买卖、储存、运输、邮寄、携带、使用、提供、处置爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危险物质的，处10日以上15日以下拘留；情节较轻的，处5日以上10日以下拘留。”
　　修订后的《水污染防治法》第九十条规定:“违反本法规定，构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。”
　　可以说，此次修订的《水污染防治法》总结了现行《水污染防治法》实施的经验教训，结合我国水污染防治工作面临的新形势，对已实施11年的《水污染防治法》进行了全面修订，为水污染防治工作由被动应对转向主动防控、让江河湖泊休养生息奠定了坚实的法律基础，必将在今后的水污染防治中发挥重要作用。